Rättsutredning avseende ansvar och delegering i frågor som rör brandskyddsarbete

Relevanta bestämmelser för brandskyddsarbetet
I 2 kap. 4 § andra stycket arbetsmiljölagen (1977:1160) (AML) anges att betryggande skyddsåtgärder skall vidtas mot skada genom bl.a. brand. Arbetsgivaren har huvudansvaret för arbetsmiljön i verksamheten, vilket framgår av 3 kap. 2 § AML, som anger att arbetsgivaren ska vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. I 3 kap. 2 a § AML regleras arbetsgivarens systematiska arbetsmiljöarbete. Enligt den paragrafen är arbetsgivaren skyldig att kartlägga risker. Denne måste bedriva fortlöpande systematiskt arbetsmiljöarbete för att bl.a. se till att olycksfall förebyggs.

Av 2 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) framgår att ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar i skälig omfattning ska hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand.
I 2. kap 3 § LSO anges att ägare av byggnader eller andra anläggningar, där det med hänsyn till risken för brand eller konsekvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brandskyddet ska lämna en redogörelse för brandskyddet i skriftlig form. En nyttjanderättshavare skall ge ägaren de uppgifter som behövs för att denne skall kunna fullgöra sin skyldighet.
Av Statens räddningsverks föreskrift om skriftlig redogörelse för brandskyddet (SRVFS 2003:10) framgår vilka byggnader eller anläggningar som omfattas av kravet. Kraven på dokumentation av det systematiska brandskyddsarbetet är beroende av byggnaden, verksamheten, organisationen och omkringliggande riskbild.

I Statens räddningsverks allmänna råd och kommentarer om systematiskt brandskyddsarbete (SRVFS 2004:3) står, mot bakgrund av bestämmelserna i 2 kap 2 § LSO, att det är skäligt att det för varje verksamhet bedrivs ett systematiskt brandskyddsarbete och att detta dokumenteras. Dokumentationen av brandskyddet bör vara tillräcklig för att säkerställa underhåll och att skäliga brandskyddsåtgärder, både tekniska och organisatoriska, vidtas.

Enligt det allmänna rådet bör det inom verksamheten finnas en brandskyddsansvarig med särskilt ansvar för brandskydd och dokumentation. Det är också lämpligt att ägare till byggnaden och den som bedriver verksamheten där reder ut vem som ansvarar för vilka delar i brandskyddet och gärna reglerar detta i någon form av avtal. Ett systematiskt brandskydd bör alltså bedrivas för alla byggnader eller anläggningar, dock i varierande omfattning.

Det bör framhållas att allmänna råd har en annan juridisk status än föreskrifter. De är inte tvingande, utan deras funktion är att förtydliga innebörden i en författning (lag, förordning eller myndighetsföreskrifter) och att ge generella rekommendationer om deras tillämpning.
Brandskyddsarbetet påverkas också av lagen om brandfarliga och explosiva varor (1988:868). Även plan- och bygglagen (1987:10) samt Boverkets byggregler har krav på brandskydd och utrymningssäkerhet.
Allmänt om delegation och beslutanderätt
Delegering enligt kommunallagens bestämmelser innebär att beslutanderätt flyttas över till någon annan. Den beslutanderätt som överflyttas kan avse ett visst ärende eller en viss ärendegrupp. Beslut som fattas på delegation fattas på nämndens vägnar. Det måste därför framgå att beslutet är ett delegationsbeslut. Beslutet ska undertecknas av delegaten och diarieföras. Ett beslut av delegaten ses som ett nämndbeslut och kan överklagas genom laglighetsprövning. Nämnden får medge att förvaltningschef som givits rätten att besluta i visst ärende får delegera sin rätt till annan anställd inom staden (vidaredelegation). Nämnden kan när som helst återkalla beslutanderätten helt eller i visst fall. Nämnden kan dock inte ompröva eller återta ett beslut som har fattats med stöd av delegation. Alla beslut som fattas med stöd av delegationsuppdrag ska anmälas till nämnden. Anmälningsskyldigheten till nämnden gäller också när förvaltningschefen vidaredelegerat sin beslutanderätt. Nämnden bestämmer själv när och hur denna anmälningsskyldighet ska fullgöras.
Beslut eller ren verkställighet

Beslut kan enligt kommunallagen enbart fattas av kommunfullmäktige, kommunstyrelse, nämnder, partsammansatta organ eller delegat med stöd av delegationsreglerna. Vid beslut finns ett tolkningsutrymme och möjlighet för beslutsfattaren att välja olika alternativ. Beslut kan alltid överklagas.

Verkställighet innebär ”faktiskt handlande” eller beslut som fattas enligt i förväg fastställda direktiv och som inte innehåller några moment av självständig bedömning från beslutsfattaren. Enligt kommunallagens förarbeten nämns som exempel på ren verkställighet interna frågor som fastighetsförvaltning och personaladministration. Sådana åtgärder betraktas inte som beslut i kommunalrättslig mening utan som verkställighetsåtgärder.

Rätten för en anställd att vidta verkställighetsåtgärder grundas inte på delegation. Sådana åtgärder behöver inte anmälas till nämnden eller förvaltningschefen och kan inte heller laglighetsprövas enligt kommunallagen.
Gränsen mellan vad som är beslut och vad som är verkställighet är inte klar och tydlig. Vid osäkerhet ska frågan lyftas till nämnden och förvaltningschefen.

Beslutsbehörighet och delegation
Vilken myndighet som är behörig att fatta beslut i ett visst ärende anges vanligtvis i en specialförfattning. Det framgår exempelvis av 3 kap. 11 § LSO att en kommuns uppgifter enligt lagen ska fullgöras av en eller flera nämnder.
En nämnd får enligt 6 kap. 37 § KomL uppdra åt presidiet, ett utskott, en ledamot eller ersättare att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. En nämnd får även uppdra åt en anställd att besluta enligt 7 kap. 5-8 §§.
6 kap. 38 § KomL pekar ut vissa ärenden som inte får delegeras vidare, utan måste beslutas av nämnden. Det handlar bland annat om ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet, ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt och ärenden som enligt lag eller annan författning inte får delegeras.
Om en nämnd delegerar beslutanderätten till en förvaltningschef inom nämndens område får nämnden överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur vidaredelegera beslutanderätten till andra anställda, 7 kap. 6 § KomL. Normalt har endast en person inom en nämnds verksamhetsområde rätt att vidaredelegera.

Det är av stor vikt att delegation inte sker i större utsträckning än vad reglerna medger. Ett beslut som har fattats enligt otillåten delegering anses ha fattats av en obehörig person. Beslutet har då inte tillkommit i laga ordning och kan komma att upphävas.
Av 7 kap. 8 § KomL framgår att nämnden ska besluta om i vilken utsträckning beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 5 och 6 §§ ska anmälas till den. Beslut som inte anmäls ska protokollföras särskilt, om beslutet får överklagas enligt bestämmelserna i 13 kap.

Ansvar och uppgiftsfördelning
Det går aldrig att avsäga sig sitt arbetsmiljöansvar genom delegering eller på något annat sätt. Detsamma gäller ansvaret för brandskyddet. Det yttersta ansvaret för brandskyddet ligger på den som är ansvarig för verksamheten. Ansvaret för det systematiska brandskyddsarbetet ryms inom arbetsmiljöansvaret och således har varje chef som mottagit en delegation av arbetsmiljöuppgifter följaktligen också till uppgift att bedriva ett systematiskt brandskyddsarbete i sin verksamhet. Men arbetsgivaren kan samtidigt göra en uppgiftsfördelning bland chefer och delegera arbetsmiljö-uppgifter för att få arbetsmiljöarbetet utfört och på det viset uppfylla sitt arbetsmiljöansvar inom hela verksamheten. I arbetsgivarens arbetsmiljöansvar ligger även att rusta cheferna väl för arbetsmiljöuppgifterna. Chefens ansvar är att utföra de delegerade arbetsmiljöuppgifterna integrerat i vardagsarbetet bland de övriga delegerade verksamhetsuppdragen man har fått som chef. Det betyder att arbetsgivaren genom delegering har gett en linjechef ett arbetsrättsligt ansvar att se till att vissa arbetsuppgifter utförs i enlighet med de krav som följer av arbetsmiljölagen och dess föreskrifter. Detta i likhet med uppdraget man som chef har att utföra annan verksamhet utifrån andra lagar som styr verksamheten.
Eftersom den som använder lokalerna som regel även är arbetsgivare har denne enligt AML ett tydligt ansvar att kartlägga riskerna på en arbetsplats och vidta åtgärder som skyddar de anställda från dessa. Då brand är en risk innebär det i förlängningen att ansvaret för att skapa en utrymningsplan, fastställa utrymningsplats, installera brandlarm och bedriva utbildning och utrymningsövning med personalen inte kan ligga på någon annan än arbetsgivaren. Den fasta inredningen och diverse byggnadstekniska installationer däremot är något som arbetsgivaren inte kan ändra varför ett sådant ansvar naturligt hamnar på fastighetsägaren.
Det betyder att det alltid är den som har det formella ansvaret, exempelvis en VD för en verksamhet eller för ett fastighetsbolag som bär ett straffrättsligt ansvar att se till att arbetsmiljön och brandskyddet fungerar. Däremot kan dessa fördela arbetsuppgifter på andra nyckelpersoner vilka då får ett arbetsrättsligt ansvar förutsatt att de även får utbildning och resurser i tillräckligt stor utsträckning för att lösa sina uppgifter. En sådan fördelning av arbetsuppgifter befriar dock aldrig arbetsgivaren från den allmänna övervaknings- och tillsynsplikten.
Den brandskyddsansvarige kan till sin hjälp skapa en brandskyddsorganisation för att kunna planera, genomföra och följa upp brandskyddsarbetet. Brandskyddsorganisationen kan bestå av
en eller flera funktioner/personer med olika arbetsuppgifter. Omfattningen på organisationen skall självklart anpassas till den övriga verksamheten och dess behov. Det är viktigt att det finns en namngiven person som är brandskyddsansvarig. Den övriga brandskyddsorganisationen kan utformas och funktionerna benämnas efter egna önskemål.
Det är viktigt att den som får en delegering har tillräcklig kompetens för att förstå innebörden i delegeringen. Det ska också finnas förutsättningar i arbetet att utföra sina uppgifter. För den skriftliga delegeringen bör det därför finnas möjlighet att fylla i en returnering av delegationen om inte alla förutsättningar finns. Delegeringar är personliga men delegering kan ske i flera led (förutsatt att vidaredelegation tillåtits). Alla funktioner i brandskyddsorganisationen kan och bör delegeras och i de flesta fall är det bäst att göra det skriftligen.
Skillnaden mellan arbetsmiljöansvar och straffansvar
Arbetsgivarens allmänna skyldigheter enligt 3 kap. 2 och 2 a §§ AML och föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete är inte direkt straffsanktionerade. Det innebär att det inte får några omedelbara rättsliga följder om arbetsgivaren inte följer bestämmelserna. Men om Arbetsmiljöverket beslutat om föreläggande eller förbud och arbetsgivaren inte rättar sig efter beslutet kan detta få rättsliga konsekvenser i form av vite, sanktionsavgift, företagsbot och i vissa fall (förekommer dock relativt sällan i arbetsmiljöärenden) skadestånd.
Straffansvar skiljer sig på väsentliga punkter från arbetsmiljöansvaret. En viktig skillnad är att arbetsmiljöansvaret gäller det förebyggande arbetsmiljöarbetet och tar sikte på situationen innan något olycksfall inträffat i arbetet. Syftet med arbetsgivarens arbetsmiljöansvar är att arbetsgivaren ska se till att ingen arbetstagare ska skadas eller bli sjuk av arbetet. Straffansvar kan däremot bara bli aktuellt efter det att ett olycksfall inträffat i arbetet. Vem som blir ansvarig kan aldrig bestämmas på förhand utan är en sak för domstolen att avgöra. För straff krävs alltid att någon handlat med uppsåt eller oaktsamhet. Oaktsamheten ligger vanligtvis i att någon eller några personer underlåtit att vidta de åtgärder som kunnat hindra skadan.
Förebyggande uppgiftsfördelning har stor betydelse när domstol bedömer straffrättslig ansvarsdelegering. Det har också stor betydelse för domstolens bedömning om den åtalade har tillräckliga kunskaper, befogenheter och resurser för sin uppgift. Det är arbetsgivarens ansvar att se till att den som får uppgifter i arbetsmiljöarbetet har de kunskaper som krävs för uppgiften. Om den som fått uppgifter inte har tillräckliga kunskaper, befogenheter eller resurser så leder det ofta till att domstolen inte anser att denna person ska bära det straffrättsliga ansvaret.
En annan skillnad är att straffansvar enligt svensk rätt alltid måste riktas mot fysiska personer. Det går inte att döma ut straff mot juridiska personer. En juridisk person kan visserligen utsättas för andra rättsverkningar av brott till exempel företagsbot, men detta utgör inte straff i juridisk mening. Straff beslutas av allmän domstol i en brottmålsrättegång. Domstolen gör en bedömning av hela den aktuella situationen kring händelsen. En helt avgörande fråga är då om den åtalade handlat uppsåtligt eller oaktsamt, dvs. handlat med avsikt eller slarvat.
Uppgiftsfördelningens betydelse vad avser straffansvar
Uppgiftsfördelning innebär inte att den som fått uppgifter automatiskt blir straffad vid en arbetsolycka. Arbetsgivaren kan alltså inte på förhand bestämma vem som ska straffas om en
olycka inträffar. Detta ansvar fastställs av domstol i efterhand. Den som fått uppgifter har dock fått ett internt ansvar av arbetsgivaren för att sköta uppgifterna. Om det arbetsrättsliga ansvaret för arbetsmiljöuppgifterna delegerats på ett korrekt sätt följer normalt sett det straffrättsliga ansvaret med. Om delegeringen däremot inte sker på ett korrekt sätt riskerar den att underkännas av en domstol. Den som var tänkt att bära ansvaret för utförandet av arbetsmiljöuppgifterna kan då inte straffas och ansvaret faller i stället på den som bär skuld till att förutsättningarna för delegeringen var bristfällig
Om olyckan leder till åtal och domstolsbehandling kan det ha stor betydelse för domstolens bedömning om den åtalade haft tillräckliga befogenheter, resurser och kunskaper för sina uppgifter. Domstolen måste ta ställning till om den åtalades uppgifter motsvaras av tillräckliga befogenheter, resurser och kunskaper. För att straff ska kunna dömas ut krävs också att den åtalade har en självständig ställning i förhållande till arbetsgivaren och att det finns ett behov av att arbetsgivaren fördelat uppgifter i arbetsmiljöarbetet på någon annan. Uppgiftsfördelningen måste också vara tydligt formulerad.
Om det brister i någon av förutsättningarna kan personen i fråga inte straffas. Om någon person högre upp i organisationen samtidigt åtalats kan straff i stället drabba honom eller henne. Detta förutsätter i sin tur att den personen haft tillräckliga befogenheter, resurser och kunskaper, har en självständig ställning, att det finns behov av att fördela uppgifter i organisationen och att uppgiftsfördelningen är tydlig. Om däremot bara en person åtalats och domstolen konstaterar att personen till exempel inte haft tillräckliga kunskaper för sina arbetsuppgifter blir följden en friande dom.
Arbetsgivaren behöver hela tiden ha klart för sig att uppgiftsfördelningen fungerar bra och göra ändringar i fördelningen när det behövs.
Konflikt mellan brandskydd och arbetsmiljö?
Oftast går brandskyddsarbetet hand i hand med arbetsmiljöarbetet. I vissa fall kan det dock uppstå en konflikt mellan det systematiska arbetsmiljöarbetet (SAM) respektive det systematiska brandskyddsarbetet (SBA). Ett exempel på en sådan konflikt kan vara en arbetsplats där risken för hot, våld eller rån kan förekomma. Som exempel kan nämnas brandskyddets krav på enkelt öppningsbara utrymningsdörrar som samtidigt kan underlätta för en rånare eller våldsverkare att ta sig in i samma utrymme.
Frågan om vad som har företräde måste avgöras i varje enskilt fall. Generellt gäller dock att kravet på det systematiska arbetsmiljöarbetet har företräde framför ett systematiskt brandskyddsarbete. Kravet på SAM är nämligen en föreskrift medan SBA är ett underordnat allmänt råd.
Att tänka på vid delegering
En delegering måste ske i enlighet med vad som framgår av följande checklista (punkterna A-F). Annars riskerar den att bli ett slag i luften. Observera att samtliga av dessa s.k. delegeringsförutsättningar måste vara uppfyllda för att delegeringen ska få avsedd effekt.
A. Behov eller annat berättigat intresse
Det ska finnas ett klart behov eller annat berättigat intresse av att delegera ett visst ansvar för utförandet av vissa arbetsmiljöuppgifter till en viss chef.
B. Tydlighet
Ansvaret för utförandet av brandskyddsuppgifterna måste klargöras för varje linjechef i så tydliga former att det inte råder någon tvekan om dels vem som är ansvarig för utförandet av uppgifterna, dels vilken omfattning ansvaret för uppgifterna har i det enskilda fallet. Delegerade uppgiftsfördelningen ska vara skriftlig.
C. Självständig ställning
Den som utses att bära ett visst ansvar att utföra brandskyddsuppgifter måste ha en tillräckligt självständig ställning för att kunna utöva detta arbetsrättsliga ansvar. Det är den faktiska självständigheten i chefskapet som är avgörande. Den som tar emot ansvaret att utföra brandskyddsuppgifter, måste även med auktoritet kunna hävda skyddsintressena gentemot andra chefer.
D. Befogenheter och resurser
Den som är ansvarig att utföra brandskyddsuppgifterna måste ha tillräckliga beslutsbefogenheter inom sitt ansvarsområde. Chefen måste också ha de ekonomiska resurser som krävs för att kunna vidta rätt skyddsåtgärder. Det viktiga är inte att kostnaden för en viss åtgärd ryms inom chefens egen budget. Avgörande är i stället att chefen på ett snabbt och smidigt sätt kan få fram de medel som behövs vid varje tillfälle.
E. Kompetens
Den som utses att bära ett visst ansvar för utförandet av arbetsmiljöuppgifterna måste ha de yrkeskvalifikationer och den kunskap i övrigt som krävs.
F. Reella möjligheter
Den chef som får ansvaret att utföra brandskyddsuppgifterna måste också ha reella möjligheter att praktiskt utöva den tillsyn som krävs. Det får inte vara så att chefen har ett för stort geografiskt område att övervaka, eller ett för stort antal byggnader/anläggningar, att tidsaspekter medför att skyddet eftersätts, eller att mängden problem är för stor.
Det räcker inte med att alla förutsättningar enligt checklistan är uppfyllda vid den tidpunkt då delegeringen sker, utan de måste ständigt vara uppfyllda. Checklistan bör därför gås igenom med regelbundna mellanrum. Det gäller både den som delegerat ett visst ansvar till någon, och den som fått ett visst ansvar delegerat från någon. Jag vill understryka att det i arbetsgivarens arbetsmiljöansvar ingår att hela tiden ha en fungerande uppgiftsfördelning och göra ändringar i
delegeringen när det behövs. Det förutsätter en årlig översyn och en genomgång vid förändringar i verksamheten samt vid chefstillsättningar.
Straffansvar med anledning av att någon skadas eller blir sjuk på en arbetsplats kan bara drabba den som ”förfarit uppsåtligen”, dvs. med avsikt eller oaktsamt. Den som inte har varit oaktsam i förhållande till det som inträffat kan således inte straffas. Men domstolarna ställer höga krav på aktsamhet när det gäller chefers ansvar för utförandet av arbetsmiljöuppgifterna. Oaktsamheten kan till exempel vara att man inte är tillräckligt vaksam på arbetsmiljöriskerna då ett visst arbete ska utföras. Oaktsamheten kan också bestå i att man delegerar ett ansvar till någon på ett felaktigt sätt. Det är inte bara den som delegerar ett visst ansvar att utföra arbetsmiljöuppgifterna till någon som kan göra sig skyldig till oaktsamhet. Även den som får ett visst ansvar delegerat till sig, och inser att det brister på någon punkt i checklistan, är oaktsam om hen inte uppmärksammar den som delegerat ansvaret om detta. Den som delegerat ansvaret är i sin tur oaktsam om hen då inte reagerar.
Malmö den 7 juni 2019
Daniel Svartek
Stadsjurist